Ranços e avanços da reforma do Judiciário: súmula vinculante

Agradeço o convite feito pelos organizadores deste Seminário, na pessoa do dileto amigo Dr. Ednilson Pimentel Matos. Cumprimento o Presidente da Mesa, o Desembargador Kid Mendes de Oliveira e todos os presentes.

Fazendo um corte no assunto Reforma do Judiciário, cumpre-me falar de súmula vinculante, tema bastante polêmico, que durante anos foi e é objeto de atenção da doutrina e dos juízes brasileiros.

Neste intróito, não posso deixar perguntar se a súmula capaz de vincular e direcionar a decisão dos juízes e tribunais seria viável, útil e não feriria princípios maiores do cidadão de obter uma decisão justa e particular?

Inicialmente, é necessário falar da reforma da justiça brasileira. As forças políticas do país entenderam que chegou o momento de revisar os caminhos trilhados no campo judicial com a ordem jurídica de 1988, com um balanço dos rumos para o Poder Judiciário e seu papel constitucional na sociedade, extraindo-lhe males e acrescentando-lhes benefícios.

Desde 1992 o Congresso Nacional debate a chamada reforma judiciária, que já sofreu vários substitutivos. Depois de tanto tempo, chegou-se na metade do caminho. Outra metade falta ser trilhada e nela ainda se pretende reparar erros e adicionar princípios e novos valores de justiça.

No Senado Federal, para aprovação em dois turnos, foi escolhido relator eminente Senador amazonense Bernardo Cabral, também palestrante neste Seminário, que esperamos continue até o fim na frente das discussões, apesar de ter sido eleito recentemente presidente da Comissão de Constituição e Justiça daquela prestigiada Casa da República.

Não há dúvida de que a reforma do Judiciário trará alguns benefícios para o povo brasileiro, conquanto não possa ser apontada como a única via de solução para os árduos problemas que assolam os trabalhos dos juízes e tribunais.

Depois, ou paralelamente a ela, urge modernizar a estrutura e a gestão administrativa do Judiciário, cumprir os princípios e as garantias constitucionais e modificar as leis infraconstitucionais referentes ao processo, ao Judiciário e às funções essenciais à Justiça. Pelo menos é isso que se pode fazer no ordenamento jurídico. O outro passo será a continuidade do do desenvolvimento e da reforma do social e do econômico, para que o povo brasileiro tenha uma melhor distribuição de renda, alimento, educação, emprego e saúde e consciência plena de seus direitos para escolher e exigir um governo probo e eficiente.

Sobejam fundados motivos, especialmente da magistratura, para angústia com o tempo longo dos processos. A propósito, no próprio texto constitucional a ser emendado, a primeira proposição é justamente referente ao seu término em período temporal razoável, princípio constante de algumas Constituições, especialmente das europeias.

Uma das causas e também sintomas da demora, evidentemente é a sobrecarga de trabalho dos juízes e tribunais. São milhares de ações propostas todos os dias; são milhões ao todo e são poucos os julgadores.

Algumas idéias para dar respostas a esse quadro caótico vingaram na Câmara dos Deputados. Uma das mais polêmicas significou a introdução da súmula do Supremo Tribunal Federal com efeitos vinculantes na hipótese de julgamento em recurso extraordinário. Certamente, entre as justificativas para a aprovação da proposta decorreu da própria realidade forense, na qual são processadas e julgadas incontáveis causas repetitivas em diversos os juízes e tribunais, tais como questões previdenciárias, tributárias e de funcionalismo público. Almeja-se conseguir um modelo mais apropriado para, sem aumentar o número de juízes e tribunais, diminuir a demanda, desafogando assim o sistema judicial brasileiro.

As propostas são variadas, desde a supressão de inúmeros recursos e dos privilégios da Fazenda Pública, criação da súmula impeditiva de recursos, a técnica do processo coletivo e o tratamento concentrado de demandas repetitivas. Penso que se deve fazer o esforço para se repudiar idéias que possam suprimir o direito de defesa previsto na Constituição da República, sob pena de, em vez de um devido processo, implantar-se um processo iníquo; em vez de almejada celeridade haver um açodamento judicial que, curando o doente da enfermidade que o acomete causa-lhe outros males intermináveis.

A idéia de súmula vinculante não é nova no Direito. Experiência assemelhada há muito tempo subsiste no sistema judiciário dos Estados Unidos e do Reino Unido, com os chamados precedentes. As decisões das Cortes Superiores americanas devem ser obedecidas pelos seus integrantes e pelos tribunais a elas subordinados. Lá as decisões da Corte Suprema são seguidas, em regra, por todos os juízes e tribunais norte-americanos.

A sociedade brasileira não pode abrir mão de um Judiciário coeso e fortalecido no papel de interventor e gestor de conflitos com soluções; pode abrir mão sim de uma cúpula longe dos problemas reais que afligem o jurisdicionado. Não se pode aceitar que sejam ditadas regras jurídicas de cima para baixo sem a legitimidade inerente ao juiz natural da causa, isto é, daquele que na chama dos casos presencia a angústia e os problemas dos jurisdicionados no cotidiano, daí que a introdução da súmula vinculante deve ser debatida e aprimorada para não dar margem a arbitrariedades judiciais, nem à legislação iníqua e açodada.

Por outro lado, em razão de uma paisagem real da sociedade massificada frente a juízes estão sufocados pela sobrecarga de trabalho e de Tribunais às voltas com apreciação de inúmeros recursos idênticos, cai como uma luva a idéia de súmula vinculante como mecanismo de melhor viabilização da atividade Judiciária, embora haja vozes autorizadas contrárias a tal proposição.

Em torno da matéria surgiram teses antagônicas, ora a admitindo como preciosa solução para os problemas da morosidade da Justiça, ora abominando-a.

Podem ser sintetizados os principais argumentos favoráveis à adoção da medida: diminuir os milhares de processos dos tribunais; tornar a justiça mais rápida e eficiente, pondo fim a recursos procrastinatórios; extinguir a possibilidade de decisões antagônicas desde a sua edição, prestigiando-se os princípios da isonomia e da segurança jurídica; evitar que o juiz perca tempo com matéria já decida pelo STF.

Todavia, há uma corrente contrária à súmula vinculante. Essa corrente entende que se trata de instrumento antidemocrático, porque permite a decisão vinculativa pela cúpula do Judiciário; fere a independência e a liberdade do juiz, ao obrigá-lo a decidir de acordo com a súmula; o Judiciário passa a ditar as leis, usurpando assim as funções do legislador; a súmula impõe restrições ao direito de ação, garantido constitucionalmente.

Para a doutrina contrária, a vinculação quebra a independência da magistratura, do juiz de primeiro grau, pois, se aprovada no Senado, a súmula editada pelo STF terá validade e será de obrigatória obediência para todo o Judiciário e para toda a Administração Pública, dando-se ao Supremo ilimitados poderes. Na Câmara, os substitutivos dos Deputado Jairo Carneiro e do Deputado Aloísio Nunes Ferreira foram apreciados. No entanto, diante da proposta da Deputada Zulaiê Cobra, em segundo turno, a Câmara aprovou uma redação segundo a qual o Supremo, poderá, em decisão de dois terços dos seus membros, depois de reiteradas decisões sobre a matéria, aprovar a súmula vinculante para os órgãos do Poder Judiciário e para a Administração Pública.

Pelas regras aprovadas na Câmara pode-se notar ser necessário: um quorum qualificado, de dois terços, para aprovação da súmula; existência de decisões repetitivas no mesmo sentido do próprio STF e que gerem multiplicação de processos sobre questões idênticas; admissão somente em questões de direito e não de fato; possibilidade de cancelamento ou modificação da súmula; reclamação contra o descumprimento sem imposição de pena para o magistrado.

A Proposta prevê, ainda, a possibilidade de provocação, revisão e cancelamento dos enunciados pelas pessoas que podem propor ação declaratória de inconstitucionalidade da norma, não se impondo a súmula como rígida forma de legislar, bem assim estabelece que o descumprimento da súmula se sujeita à reclamação constitucional. Já é um ponto positivo, embora se possa admitir que quanto mais legitimados, menos autoritário e mais flexível se torna o mecanismo da súmula.

A proposição constitucional estabelece a possibilidade de reclamação para cumprimento da súmula vinculante, em caso de inobservância por parte do juiz ou do administrador. Rejeitou-se assim a proposta anterior de punição para o juiz que não a desse cumprimento. Com isso, enfraquece o argumento de que se ferirá a independência do magistrado, pois se o juiz ou tribunal entenderem que não é caso de aplicação da súmula, apresentando os motivos, estará sujeito apenas ao procedimento da reclamação previsto no Regimento do STF e na Lei dos Recursos, reclamação que poderá ainda ser julgada improcedente.

Isto é, o juiz não estará obrigado, ou melhor, não será punido se não a aplicar, desde que apresente, da forma como são deixados de lado os precedentes norte-americanos pela Cortes e juízes inferiores, as razões de sua inaplicabilidade para o caso. No entanto, decisão divergente da súmula vinculante, em casos repetitivos e idênticos, pode sofrer o crivo da reclamação junto ao Supremo Tribunal Federal, que cassará a decisão e determinará que outra seja feita.

Assim como se pode considerar que a súmula tolhe o acesso à justiça e liberdade do julgador, sem ela, não se pode deixar de reconhecer que também as diversas interpretações e decisões em descompasso com as Cortes de último grau de jurisdição restringem o princípio da igualdade e do devido processo legal, ao causarem uma situação de flagrante injustiça já que se trata de causas repetitivas.

O juiz deve continuar a fazer a devida apreciação e interpretação de outras normas quando se deparar com uma demanda diferenciada, que é a maioria. Na hipótese de matéria objeto de súmula vinculante, poderá recusar a sua aplicação se entender que ela não é cabível ao caso sob sua apreciação. Além disso, nada impedirá que, diante de uma negativa do juiz de primeiro grau, a parte recorra ou interponha reclamação contra a sua decisão.

Em princípio, se pode notar que súmula não interfere no poder legislativo, pois não há impedimento, em princípio, para que o legislador edite norma contrária à jurisprudência vinculativa, tornando-a automaticamente revogada, sobretudo quando a alteração se der na própria Constituição.

Não vinga também a posição de que o Judiciário irá usurpar as funções do legislativo. Entre nós, existem no plano constitucional as ações diretas de constitucionalidade e inconstitucionalidade, que inegavelmente, especialmente a primeira, contêm norma expressa na Constituição, com produção normativa vinculante.

Na legislação infraconstitucional, o Tribunal Superior Eleitoral pode editar instruções, isto é, resoluções, interpretando normas e vinculando aos demais órgãos judiciais eleitorais.

O Tribunal Superior do Trabalho, em dissídios coletivos, profere decisão normativa capaz de influenciar em processos idênticos. Em resumo, há muito tempo existe súmula vinculante do STF nas ações diretas de constitucionalidade e inconstitucionalidade, não utilizadas devidamente pelos legitimados; existe poder de editar normas de outros tribunais como o TST e o TSE, que servem como precedentes para as instâncias inferiores. Ademais, com base na súmula o relator de qualquer tribunal pode negar seguimento a recurso que a ela contrarie.

As súmulas não vinculativas já são seguidas por todos os juízes como uma espécie de vinculação implícita, persuasiva e moral. É raro encontrar um juiz que não acompanhe, sobretudo, a súmula do tribunal ao qual está diretamente vinculado.

Igualmente, nos tribunais, o relator negará seguimento ao recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior. E, ainda, a chamada Lei dos Recursos, a Lei 8.038, de 1990, concede poderes ao relator do recurso especial e do recurso extraordinário para negar seguimento a recurso que contrair, nas questões predominantes de Direito, súmula do respectivo Tribunal.

Assim, não se pode fugir em algumas ocasiões do poder de edição de normas, pelo Judiciário, sobretudo quando atua como guardião da Constituição e no controle concentrado de inconstitucionalidade. Esse poder, se utilizado com responsabilidade e com atendimento aos critérios constitucionais poderá trazer mais benefícios do que malefícios.

Notem, entretanto, que, da forma como está redigido, em termos de celeridade não haverá plenos resultados, por não existirem mecanismos de súmulas vinculantes, ou mesmo de súmulas impeditivas de recursos, expedidas, em idênticas condições e matérias de suas respectivas competências, pelos demais tribunais superiores. Esses tribunais sofrem de iguais problemas pelos quais padece o Supremo. Também sentem o aumento de recursos os Tribunais Regionais Federais e demais Tribunais Regionais da União e Tribunais de Justiça Estaduais. Portanto, pode ser que não se resolva o problema da sobrecarga de demandas repetitivas e que num futuro próximo haverá necessidade de se criarem mecanismos para se tentar resolver o inchaço e a morosidade dos demais tribunais.

Pela proposta, somente o Supremo, que poderá dispor de tal mecanismo, o que é até compreensível por se tratar de um tribunal que também possui uma função de Corte Constitucional, no exercício de controle, concentrado e difuso, da constitucionalidade das leis.

É provável que, em algumas ocasiões, não se possa alcançar os fins pretendidos com a vinculação, pois até que o processo de primeiro grau chegue às portas do Supremo por meio do recurso extraordinário e lá seja entendido como repetitivo vinculando aos demais, é provável que alguns anos já tenham se passado. Isso porque as causas precisam ser decididas em diversos graus até chegar ao STF. Enquanto isso, infelizmente, é possível que os tribunais continuem abarrotados de serviço e na incerteza e na contradição de julgados em específicas e semelhantes matérias de direito.

A súmula vinculativa será fruto da jurisprudência do STF, quando ocorrer decisão em recurso extraordinário, estendendo-se a eficácia do que foi decidido para casos idênticos existentes em todas as instâncias do país. Publicado o enunciado com tal efeito, o juiz indeferirá a petição inicial com base na Súmula, a Administração estenderá, para todos os casos semelhantes, a decisão do STF e também os recursos não serão conhecidos.

Por outro lado, sabemos que a zona de afogamento do STF é a sua detalhada e minuciosa competência constitucional. Paralelamente à instituição da Súmula, deveria ser realizado um enxugamento constitucional da competência da Corte Maior. Deveriam ser retirados de sua competência os recursos ordinários e diminuída a sua atuação nos recursos extraordinários, além de redução drástica de sua competência originária. Com isso, muito se ganharia em redução de processos, aproximando o STF de verdadeiro tribunal constitucional, experiência de vários países.

Também a instituição da súmula que vincula deveria ser imposta uma maior legitimidade ao órgão que vai exercer esse papel tão importante na magistratura brasileira. Sob uma ótica real, sobretudo, o STF não tem grande legitimidade para editar súmulas vinculantes, a serem obedecidas por todos, pois seus membros não são eleitos pelo povo, mas escolhidos livremente pelo Chefe do Executivo Federal, com o simbólico crivo do Senado. No entanto, diga-se que se trata de simbólico crivo, somente porque o próprio Senado não exerce ainda seu papel mais intenso e criterioso no processo de escolha dos ministros dos tribunais superiores.

Há de se reconhecer que a súmula vinculante resolve primeiramente o problema do Supremo Tribunal e não da Justiça Brasileira como um todo; mas poderá auxiliar na redução de processos repetitivos que sobrecarregam o Judiciário nacional, se pronta, responsável e continuamente usado pelo Tribunal maior do país.

Aliás, em processos repetitivos, o STF e demais entes judiciários apenas fazem a adequação do relatório e repetem o voto ou o dispositivo. Então esse fato não é assustador, mas é inconveniente e irracional. Por mais que se saiba que grande número de processos numa vara não signifique necessariamente grande trabalho. Por exemplo, numa Vara Criminal o juiz tem um número reduzido de processos, mas pode ter tanto quanto trabalho como o juiz de uma Vara de Fazenda Pública ou Cível, que possui o triplo de causas, na maioria idêntica e repetitiva. É preocupante esse volume assustador, que gera falta de lógica com a repetição da sentença ou do acórdão e força o juiz a fazer um trabalho a varejo. A Súmula vinculante resolveria o problema por atacado. De que adianta apagar o fogaréu na casa com uma panela de água, quando se poderia apagá-lo com a bomba de água do corpo de bombeiros. Nesse ponto, bastaria uma decisão vinculativa para resolver o problema dos processos multitudinários: não somente das muitas pessoas que entram no Judiciário, mas, ainda, dos que não ingressaram com a demanda, mas que possuem os mesmos direitos ou estão na mesma situação.

Os brasileiros devem dispor de um Poder Judiciário democrático, forte, centrado em pluralismo e não um Judiciário massificado de idéias e amarrado a decisões superiores do mesmo órgão, que podem criar a indesejável situação de que o juiz se vincule a uma decisão irracional e injusta.

Porém, em princípio, não se trata de uma medida drástica ou deletéria para a democracia a instituição da súmula vinculante, porque, pelo que se vê da Proposta, há mecanismos de flexibilidade e de combate aos males do emperramento e da demora dos processos idênticos e repetitivos. É sempre válida toda engenhosa tentativa para que o Judiciário não fique inviabilizado pela crescente demanda e aumento crescente e assustador de processos e recursos, com decisões díspares para a mesma solução fática, o que gera insegurança e de descrédito na população que precisa resolver os seus conflitos de forma legítima, eficaz, célere e segura.

Com a súmula espera-se que desapareçam algumas espécies de causas perante as Cortes e os demais juízos do país, com a simples decisão sumular do STF. O que não pode ocorrer é que, com a súmula, o STF extrapole o seu papel e retire do magistrado a liberdade de julgar e de verificar se àquele fato sob sua apreciação deve a súmula ser aplicada realmente. Desde que, também, não se amarre o direito com decisões vinculantes flagrantemente contrárias aos valores sociais e injustas, pois o papel de realizar o justo com o resultado de sua função é fundamental para a legitimidade e para o serviço judicial do Supremo Tribunal.

A instituição da súmula vinculante é mais uma medida normativa, além de outras técnicas constantes do ordenamento jurídico brasileiro e das que poderão vir a ser criadas, para se dar celeridade, racionalidade e utilidade no processamento e no julgamento dos feitos judiciais, e para se trazer segurança jurídica aos consumidores da justiça. Espera-se que com a sua implantação os malefícios da sua má atuação sejam superados pelos seus benefícios, tudo a fim de se poder entregar à sociedade brasileira um serviço judicial ágil, dinâmico, mais valorizado e mais adequado, em prol do povo angustiado e desencantado com as dificuldades pelas quais passa a jurisdição republicana.

 

 

* Vallisney de Souza Oliveira. Palestra proferida no I Seminário “Os reflexos das reformas na advocacia do Século XXI”. CENTRAJUR, Manaus, 21.04.2001.